09

Jan

2019

生態(tài)環(huán)境執(zhí)法考核的關(guān)鍵指標(biāo)有哪些？

國務(wù)院辦公廳近日印發(fā)了《關(guān)于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導(dǎo)意見》，要求不斷健全執(zhí)法制度、完善執(zhí)法程序、創(chuàng)新執(zhí)法方式、加強執(zhí)法監(jiān)督，全面提高執(zhí)法效能。

加強執(zhí)法監(jiān)督，有必要對生態(tài)環(huán)境執(zhí)法情況進行科學(xué)考核。那么，考核的關(guān)鍵性指標(biāo)是什么？本報特邀請專業(yè)人士就這一話題展開討論。

近年來，我國法治政府建設(shè)正加快推進，特別是在綜合執(zhí)法改革、建立重大執(zhí)法決定法制審核制度、規(guī)范執(zhí)法主體等方面取得了顯著進步。但在取得成績的同時，一些案件也暴露出執(zhí)法決定質(zhì)量不高、難以經(jīng)得起司法檢驗等問題。為落實中央精神，進一步推動生態(tài)環(huán)境執(zhí)法情況考核實現(xiàn)規(guī)范化、常態(tài)化，應(yīng)當(dāng)建立起對生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法決定的質(zhì)量進行科學(xué)考核的客觀指標(biāo)，從宏觀上衡量行政機關(guān)執(zhí)法決定的總體質(zhì)量，盡可能準(zhǔn)確反映行政執(zhí)法的實際情況。

行政爭議情況反映出哪些問題？

案件數(shù)量及其占比情況是衡量行政執(zhí)法結(jié)果的前提和基礎(chǔ)

行政爭議情況，即行政執(zhí)法決定引發(fā)行政爭議案件（即行政相對人提起行政復(fù)議或行政訴訟）的數(shù)量，及其在行政執(zhí)法決定中所占比例。通過行政爭議案件數(shù)量及其占比情況衡量行政執(zhí)法結(jié)果，并深入分析各爭議案例，可在一定程度上體現(xiàn)行政相對人對各項執(zhí)法決定的認(rèn)可，客觀揭示行政機關(guān)執(zhí)法決定中存在的問題，對推動行政執(zhí)法部門規(guī)范行使行政處罰職權(quán)、促進依法行政具有積極作用。

自1999年起，國務(wù)院即按年度發(fā)布全國行政復(fù)議、行政應(yīng)訴案件統(tǒng)計數(shù)據(jù)，并自2002年起，對原國家環(huán)?？偩帧⒃h(huán)境保護部的行政復(fù)議和行政應(yīng)訴案件情況進行統(tǒng)計。此外，生態(tài)環(huán)境部及原環(huán)境保護部也在《全國環(huán)境統(tǒng)計公告》中按年度統(tǒng)計了受理行政復(fù)議案件數(shù)、行政處罰案件數(shù)等。部分省市也已開始重視環(huán)境行政復(fù)議和行政訴訟情況的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，如北京市環(huán)保局統(tǒng)計并公開了2014年－2017年間的行政爭議情況。總體上，現(xiàn)有公開數(shù)據(jù)已為執(zhí)法決定質(zhì)量評價提供了一定的數(shù)據(jù)支持。

但是，現(xiàn)有統(tǒng)計數(shù)據(jù)作為行政爭議情況衡量的基礎(chǔ)，仍存在三方面不足。

一是在數(shù)據(jù)統(tǒng)計范圍方面，目前可查到的公開數(shù)據(jù)僅限于國家和省級層面，地市及以下層面數(shù)據(jù)缺失，會限制地方環(huán)境領(lǐng)域行政爭議數(shù)量的完整統(tǒng)計。

二是在數(shù)據(jù)統(tǒng)計類型方面，國務(wù)院雖自2016年起將行政執(zhí)法爭議情況按公安、城鄉(xiāng)規(guī)劃、工商等不同領(lǐng)域進行分類統(tǒng)計，但仍缺少對環(huán)境領(lǐng)域的單獨統(tǒng)計。

三是在數(shù)據(jù)的一致性方面，可能因統(tǒng)計口徑不一、數(shù)據(jù)共享互用不到位等情況，造成國家和生態(tài)環(huán)境部門在同一事項上的統(tǒng)計數(shù)據(jù)存在差異。

因此，以上三方面問題的解決，是后續(xù)通過行政爭議案件數(shù)量及其占比情況衡量行政執(zhí)法結(jié)果的前提和基礎(chǔ)。

如何評判執(zhí)法決定質(zhì)量？

應(yīng)綜合考慮行政爭議解決情況和行政決定執(zhí)行情況

考慮到現(xiàn)實中行政相對人提起行政復(fù)議或行政訴訟可能存在一定不合理因素，以單一指標(biāo)評判執(zhí)法決定質(zhì)量，可能有失偏頗，還需要結(jié)合其他兩個要素進行綜合考量。

一是行政爭議解決情況，即行政爭議案件的解決結(jié)果，包括維持、改變、撤銷行政執(zhí)法決定的比例。行政爭議決定的維持、改變、撤銷等情形，可以相應(yīng)體現(xiàn)行政執(zhí)法行為的公平性、合理性、合法性、合規(guī)性等，從而進一步反映執(zhí)法決定質(zhì)量情況。

以最高人民法院公布的“海南桑德水務(wù)有限公司訴海南省儋州市生態(tài)環(huán)境保護局環(huán)境行政處罰糾紛案”為例。本案中，由于儋州環(huán)保局未能提供取樣記錄或取樣過程等相關(guān)證據(jù)，無法證明其取樣程序的合法性，故法院認(rèn)定，儋州環(huán)保局根據(jù)海南省環(huán)境監(jiān)測中心站出具的153號監(jiān)測報告，不能作為認(rèn)定違法行為事實的主要證據(jù)，依法撤銷了處罰決定。

這起案件的審理結(jié)果不僅直觀反映了生態(tài)環(huán)境執(zhí)法部門的執(zhí)法質(zhì)量，也體現(xiàn)了人民法院對環(huán)境行政執(zhí)法行為的司法監(jiān)督，對于推動生態(tài)環(huán)境執(zhí)法部門規(guī)范行使行政處罰職權(quán)、促進依法行政具有積極作用。

二是行政執(zhí)法決定的執(zhí)行情況，包括行政相對人拒不執(zhí)行、自愿履行和行政機關(guān)申請法院強制執(zhí)行的數(shù)量和占比。行政執(zhí)法決定的執(zhí)行情況，一方面反映的是行政機關(guān)的執(zhí)法力度，另一方面也反映了行政機關(guān)的執(zhí)法積極性。

2017年，祁連山系列環(huán)境污染案曾在全國引起巨大轟動。此案件的突出問題之一，即部分企業(yè)對生態(tài)環(huán)境部門行政執(zhí)法決定長期未執(zhí)行。而且在祁連山生態(tài)環(huán)境問題的整改落實過程中，以文件落實整改的現(xiàn)象嚴(yán)重，忽視行政執(zhí)法決定執(zhí)行的情況普遍存在。

盡管祁連山環(huán)境污染問題在國家的高度重視下最終得以解決，相關(guān)責(zé)任人也已得到嚴(yán)肅處理，但值得注意的是，行政執(zhí)法決定長期得不到有效執(zhí)行，可能造成的風(fēng)險和潛在損失難以估量。

而且，執(zhí)法決定的執(zhí)行情況特別是環(huán)境執(zhí)法決定的執(zhí)行情況，實際上也反映了地方政府對正確處理環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展關(guān)系的認(rèn)識，是嚴(yán)格環(huán)境執(zhí)法、彰顯“零容忍”態(tài)度決心和力度的具體體現(xiàn)，對于領(lǐng)導(dǎo)干部考核具有重要意義。因此，在執(zhí)法質(zhì)量評估中，對行政執(zhí)法決定的執(zhí)行情況應(yīng)當(dāng)予以重點考慮。

如何衡量領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)法整體情況？

完善生態(tài)環(huán)境執(zhí)法數(shù)據(jù)統(tǒng)計，強化考核結(jié)果應(yīng)用

將“執(zhí)法決定質(zhì)量”作為生態(tài)環(huán)境執(zhí)法評估的考核指標(biāo)，目的在于通過包括行政爭議情況、行政爭議解決情況、行政執(zhí)法決定執(zhí)行情況在內(nèi)的三方面要素，衡量領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)法整體情況。

為進一步強化“執(zhí)法決定質(zhì)量”指標(biāo)在地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核中的實際應(yīng)用，還應(yīng)同時建立完善相關(guān)配套機制。具體而言，可從以下方面著手：

一是推動盡快落實生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任制。落實黨政領(lǐng)導(dǎo)干部主體責(zé)任，全面加強黨對生態(tài)環(huán)境保護的領(lǐng)導(dǎo)。加快推動出臺中央和國家機關(guān)相關(guān)部門生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任清單，指導(dǎo)和督促各地盡快制定責(zé)任清單，將任務(wù)分解落實到各有關(guān)部門，以明確執(zhí)法決定質(zhì)量考核范疇和界限。督促各部門嚴(yán)格履行生態(tài)環(huán)境保護職責(zé)，縣級以上人民政府每年向本級人民代表大會或人民代表大會常務(wù)委員會報告環(huán)境狀況和環(huán)境保護目標(biāo)任務(wù)完成情況，并接受監(jiān)督。

二是完善生態(tài)環(huán)境執(zhí)法數(shù)據(jù)的統(tǒng)計、公開和共享機制。參考環(huán)保、海關(guān)、出入境檢驗檢疫部門間固體廢物進口管理和執(zhí)法信息共享模式，加快推動生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法相關(guān)數(shù)據(jù)的共享共用和依法公開。以數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，及時分析和檢驗執(zhí)法決定質(zhì)量，改進環(huán)境執(zhí)法工作方式方法。

三是強化考核結(jié)果的應(yīng)用，建立健全問責(zé)機制。將考核結(jié)果作為地方各級黨委、人大、政府以及中央和國家機關(guān)有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價、獎懲和提拔任用的重要依據(jù)。督促地方政府和黨政領(lǐng)導(dǎo)干部牢固樹立生態(tài)環(huán)境保護意識，切實形成高質(zhì)量執(zhí)法的良好氛圍。